اشکالات ساختاری صنعت برق در ایران

با وجود تلاش­های صورت­ گرفته، می­توان­گفت که صنعت برق ایران بازم در مراحل ابتدایی اصلاحات خود قرار­داره چون که جداسازی عمودی ارکان صنعت که خود یکی از مهم ترین و تأثیرگذارترین اقدامات در اصلاحات ساختاری صنایع برق به حساب میاد، در راه و روش اصلاحات صنعت برق در ایران کم رنگه. یعنی ارکان صنعت برق یعنی تولید، انتقال و پخش هیچ گاه تحت یه روند تفکیک ساختاری قرار­نگرفته ان تا از راه واگذاری، مدیریت و مالکیت این ارکان از همدیگه جدا شه. با این حال پس از تفکیک به­عمل­اومده و استقلال صنعت برق از آبفا، تلاش­شده­است تا از راه تأسیس شرکت ها و سازمان هایی که تصدی بخشی از فعالیت های زنجیره تأمین برق رو عهده دار می شن، یه جور از تفکیک وظیفه ای ارکان در صنعت برق تحقق­یابد. اینم بگیم که تأسیس دو نهاد شرکت مدیریت شبکه برق ایران و هیأت تنظیم­ بازار که به ­ترتیب متناسب با اجرای نقش دو نهاد مهم و تأثیرگذار«اپراتور سامانه»و«تنظیم گر بازار»تأسیس شده ان از دید برابری با الگوی بهینه اصلاحات صنایع برق کمی قبل از موعد به نظر می رسند. از طرف دیگه نبود تشکیل بازار رقابتی در این مرحله دلیل شده­است تا هیأت تنظیم بازار نقش یه »تنظیم گر بازار»رو به دقت اجرا نکنه و در حال تمرین وظایف آینده خود باشه(منظور و عسکری آزاد، ۱۳۸۷ :۷۱).

  • جداسازی ناحیه ای صنعت

جداسازی ناحیه ای صنعت برق و انتقال مالکیت دارایی های تولید و پخش از راه تفکیک ساختاری نواحی و تأسیس شرکت های برق منطقه ای، راه و روش نه خیلی غیرمتعارفیه که جایگزینی اون با تفکیک عمودی ارکان صنعت دلیل شده تا اصلاحات صنعت برق در ایران به­خاص از نظر اصلاحات ساختاری، متفاوت از بقیه کشورها به نظر برسه. البته تأسیس شرکت های پخش نیروی برق و هم اینکه شرکت های مدیریت تولید در زیر شرکت های برق منطقه ای و انتقال تصدی های پخش و تولید به اون ها رو می توان نشانی از جداسازی عمودی ارکان صنعت دونست که به دلیل منطقه ای بودن و هم اینکه تفکیک های وظیفه ای صورت­ گرفته، شکل صحیحی از اون رو نشون نمی بدن(همون منبع).

  • جداسازی افقی اجزای صنعت

در روند اصلاحات ساختاری صنعت برق در ایران، هیچ گونه نشونه ای از تفکیک افقی اجزا مشاهده نمی شه، واقعا نبود بروز صحیحی از تفکیک عمودی ارکان صنعت و اتخاذ راه و روش تفکیک ناحیه ای صنعت دلیل شده­است تا بستر مالکیتی لازم واسه تفکیک افقی در زیر هر کدوم از ارکان استقلال یافته، به وجود نیاد(همون منبع).

  • رقابتی­نبودن بازار برق ایران

بازار برق ایران هنوز بدون ویژگی­های یه بازار رقابتیه. با در نظر گرفتن جدول۲-۲ توجه می­شه که چیزی که مسلمه اینه که شرکت برق منطقه­ای تهران با در نظر گرفتن سهمی که از تولید در اختیار داره، پتانسیل اعمال قدرت بازار رو داراس که این دلیل بروز رفتارای غیر­رقابتی در بازار برق کشور خواهدگردید(ناظمی و همکاران، ۱۳۹۰ : ۴۶).

جدول۲-۲ . سهم بازار تولید­کنندگان در بازار برق ایران، سال ۱۳۸۸

بدون تولید برق­آبیسهم(درصد)با تولید برق­آبیسهم(درصد)شرکت­های برق منطقه­ای و آب و برق خوزستان
۶/۷۵/۶آذربایجان
۲/۹۹/۷اصفهان
۶۵باختر
۶/۲۱۷/۱۸ *تهران
۵/۱۰۸/۸خراسان
۱/۷۲۱سیستان
۲/۲۹/۱غرب
۱/۳۶/۲فارس
۴/۴۷/۳کرمان
۱/۴۶/۳گیلان
۵/۵۶/۴مازندران
۸/۵۸/۴هرمزگان
۷/۱۴/۱یزد

منبع : آمار تفصیلی صنعت برق ایران، تولید نیروی برق سال ۸۸ (برگرفته از ناظمی و همکاران،۱۳۹۰)

ً مصدقی(۱۳۸۷ : ۳۴) عقیده داره که «خیلی از مطالب ذکرشده در اساسنامه بازار برق ایران ممکنه تفاوتایی رو با واقعیت داشته باشن». ایشون بعضی از واقعیتای بازار برق ایران رو به طور خلاصه به صورت زیر برشمرده :

  1. الان دولت خریدار و فروشنده کلی برقه؛ بعد از ابلاغیه اصل۴۴مبنی بر خصوصی­شدن بخش تولید و پخش برق، انتظار می­رفت که دولت با ایجاد تحولاتی، جاذبه­های لازم رو واسه حضور بخش خصوصی ایجاد­کنه، اما متأسفانه تا الان هیچ­گونه تغییر مثبتی از طرف دولت در بازار برق به وجود نیامده­است.
  2. مشکل بازار برق کشور، نبود روش هدف دار کلان بازار در صنعت برقه؛ به خاطر همین، تماشاگر بی­برنامگی­ها و بقیه نواقص در بازار هستیم.
  3. بازار برق ایران بستر لازم رو واسه حضور بخش خصوصی جفت و جور­نکرده­است؛ به خاطر همین بازار برق، رقابتی نبوده، بلکه یه بازار انحصاریه.
  4. مشارکت­ندادن بخش خصوصی در تعیین قیمت برق؛ به­رغم اینکه دولت خواهان مشارکت بخش خصوصیه، اما زمینه دخالت بخش خصوصی در تعیین قیمت برق رو جفت و جور­نمی­کنه.
  5. نوسانات قیمت انرژی به اندازه فرکانس و سلامت پخش بستگی داره. سیستم پخش برق ایران بسیار قدیمی بوده و لازمه نوسازیه. فرسودگی شبکه پخش، تلفات ۳۵%برق تولیدی رو به همراه داره که این در قیمت تموم­شده برق به طور کاملً مؤثره(در سراسر جهان، تا ۵%تلفات برق چیزی طبیعیه) و باید با نوسازی شبکه­ی پخش، تلفات برق رو به کمترین اندازه برسونه.
  6. نوسانات

با در نظر گرفتن مطالب نامبرده، از یه سو تلاش­های صورت­ گرفته به خاطر آزادسازی صنعت برق و تجدیدساختار اون مهمه و از طرف دیگه، کمبود­ها، اشکالات و نقاط ضعف این صنعت و هزینه­هایی که واسه رفع این نواقص تحمیل­شده و خواهدشد غیرقابل رد می­باشه. حال، با در نظر گرفتن ساختار فعلی صنعت برق کشور، امتیازات حاصل از تجدید ساختار و نیاز به وجود پیش­زمینه ­های لازم جهت تحقق این، باید دید که به درستیً ضرورت موندگاری روش هدف دار­های تجدید ساختار صنعت برق ایران و اصرار بر اون به عنوان یه ضرورت، احساس می­شه؟یعنی، صنعت برق کشور باید راه رفته در جهت تجدید ساختار رو ادامه­دهد و یا باید این راه طی­شده رو برگرده؟حتی شاید گزینه سومی هم در میان باشه و اون توقف در نقطه فعلیه که نه نیاز به موندگاری رو لازم می­دونه و نه برگشت به گذشته رو. به هر جهت هر تصمیمی که گرفته­شه می ­تونه صنعت برق کشور رو عمیقاً متأثر سازه چون که اینجور تصمیماتی شک نداشته باشینً هدف دار بوده و ویژگی­های خاص تصمیمات هدف دار(ویژگی قفل­شوندگی، ضرورت تخصیص مقادیر خیلی از منابع و چیزای دیگه ای به جز اینا) رو به همراه خواهندداشت. این تحقیق با مطرح­ساختن اینجور سؤال رقابت­برانگیز و حائزاهمیتی و تلاش در جهت جواب به اون، بی­شک می ­تونه فانوسی باشه در تاریکی و چراغ­راهنمایی باشه واسه تصمیم­گیرندگان اصلی این صنعت مادر که به میزانی هرچند کم اونا رو در مورد­ اتخاذ یه تصمیم درست و به­صرفه کمک دهد.

۲-۲-۲-۱-۳٫شرکتی­سازی

آخرین اقدام در جهت اجرای اصلاحات ساختاری، شرکتی­سازیه. مؤسسه­ی برنامه همکاری مدیریت بخش انرژی[۱](۱۹۹۹ : ۳۰) این اقدام رو رایج­ترین و در عین حال آسون­ترین قدم در روند اصلاحات صنعت برق برمی­شمرد؛ چون که کمترین تلاش و تعهد رو از طرف مقام های دولتی می­طلبد. در روند شرکتی­سازی، تسهیلات و خدمات عمومی می­تونن از راه انجام معاملات آزاد با دولت، به طور مؤثری به صورت شرکت درآیند. این از راه جداسازی کامل بین کنترل و مدیریت وظایف و عملیات مربوط به این خدمات حاصل می­شه. شرکتی­سازی لازمه انتقال مالکیت از ادارات و وزارت خونه­های دولتی به شرکت­های وابسته به اون­ها(شرکت­های عمومی یا شرکت­های سهامی­عام) است. بدین­ترتیب سازمان­های جدید، کامل شده و داشتن موجودیت جداگونه به اون­ها این امکان رو می­دهد که سیاست­های مالی و استخدامی خود رو خود تنظیم کنه. جداسازی کامل دولت از خدمات عمومی نه­تنها بهره­وری رو افزایش می­دهد بلکه منتهی به مقابله مؤثرتری با قدرت­های بازار خواهد­گردید؛ ضمن­اینکه اولین قدم در جهت خصوصی­سازی به شمارمی­آید؛ با اینکه که ً به این بدست اومده نمی­ شه(استین[۲]، ۱۹۹۵ : ۱۰۰).

۲-۲-۲-۲٫اصلاحات در قانون

دومین مؤلفه در اصلاحات صنعت برق، اصلاحات در قانونه. اگه گذشته صنعت برق رو مورد بررسی قرار­بدیم خواهیم­دید که این صنعت در اول شامل یه بازار رقابتی غیر­دولتی بود که کارکرد اون به­تدریج با شکست مواجه­گردید و پس از اون تحت مجموعه ­ای از مقررات دولتی سفت و سخت و سنتی قرارگرفت. با گذشت یه دوره وقتی که این مقررات دولتی هم در بعضی کشورها به خودی خود به شکست رسید صنعت برق آماده اعمال یه سری اصلاحات قانونی گردید(تومین[۳]، ۱۹۹۸ : ۸۲۹) که این اصلاحات، راه رو واسه رقابت در سطوح کلی­فروشی و خرده­فروشی جفت و جور­آورد و دلیل شد تا کشورای جورواجور اصلاحات قانونی رو به خاطر دست­یابی به کارایی بیشتر در صنایع برقشون، در پیش گیرند(هاتوری و تی سوتسوی، ۲۰۰۴ : ۸۲۳).

۲-۲-۲-۲-۱٫مؤلفه­ های اصلاحات در قانون

۲-۲-۲-۲-۱-۱٫قانون­زدایی

قانون­زدایی به معنی حذف یا آسون کردن قوانین، مقررات، و یا کنترل­هاییه که یه صنعت در چهارچوب اون­ها فعالیت می­ کنه(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴) و به عنوان راهی جهت بهینه­سازی کارکرد اقتصادی کشورای پیشرفت­یافته درنظرگرفته می­شه(ویلیامز و قنادان[۴]، ۲۰۰۶ : ۸۲۰). هدف از پیاده­سازی این پروسه، ایجاد رقابت در صنعت برقه که بیشتر با جداسازی بخش­های اصلی این صنعت همراه س(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴).

اقتصادی

 

۲-۲-۲-۲-۱-۲٫قانون­گذاری(تجدید مقررات)

به طورکلی سه روش اصلی قانون­گذاری به خاطر توصیف قلمرو اون در هر مدل سازمانی معرفی شده­است :

  1. مدل آسون کردن­کننده : در این مدل، دولت شرایطی رو واسه کارکرد صنعت برق وضع می­ کنه.
  2. مدل ابتکاری : دولت، صنعت برق رو تشویق می­ کنه تا خود راه مشخصی رو پیشرفت و ادامه بده.
  3. مدل اجباری : دولت، صنعت برق رو مجبور می­ کنه تا راه مشخصی رو پیشرفت و ادامه بده(آرنتسن و کینک[۵]، ۱۹۹۶ : ۵۴۸).

در این تحقیق، معنی قانون­گذاری، ایجاد و تدوین قوانین و مقررات جدیدیه که به خاطر حفاظت از منافع مصرف ­کننده در نظر گرفته می­شه. به بیان دیگه، معنی این عبارت، طراحی و پیاده­سازی روش­های نظارتی در مورد نهادهاییه که پس از تجدید ساختار به صورت تنظیمی و تحت نظارت باقی­می­مانند(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴). نهاد قانون­گذار می­کوشد در بازار کلی­فروشی با سوءاستفاده­های ضد­رقابتی از قدرت بازار مقابله کنه. وظیفه این نهاد در بازار خرده­فروشی هم ایجاد توازن میان منافع عرضه­کنندگان و مصرف­ کنندگانه (منظور،۱۳۸۲ : ۳۱۱).

۲-۲-۲-۳٫اصلاحات در مالکیت

سومین مؤلفه در اصلاحات صنعت برق، اصلاحات در مالکیته.

۲-۲-۲-۳-۱٫مؤلفه­ های اصلاحات در مالکیت

۲-۲-۲-۳-۱-۱٫خصوصی­سازی

همونطور که قبل از این هم گفته­شد خصوصی­سازی به مجموعه ­ای از اقدامات گفته­می­شه که به شکل اون، سطوح و زمینه ­های جورواجور کنترل، مالکیت و یا مدیریت از دست بخش دولتی خارج و به دست بخش خصوصی سپرده­می­شه(آذر و همکاران، ۱۳۹۰ : ۳۱). لازمه که خصوصی سازی تحت مالکیت های پراکنده و زیاد تحقق­یابد چراکه بعید به نظر می­رسد واحدهایی که از مالکیت برابری مثل دولتی یا خصوصی بهره مند باشن، بتونن به رقابت جدی با همدیگه بپردازند(منظور،۱۳۸۲ : ۳۱۱).

تا اینجای کار، در این تحقیق، کلیه­ی ارکان اصلی اصلاحات صنعت برق به همراه مؤلفه­ های تشکیل­دهنده اون­ها از نظرگذرانده شد و صنعت برق ایران هم مورد بررسی و موشکافی قرارگرفت و از تجارب کشورای جور واجور درخصوص تجدیدساختار صنعت برقشون سخن به میان اومد. پس محقق در این فصل به سه هدف کلی خود یعنی«مشخص کردن مراحل لازم جهت تجدید ساختار صنعت برق»، «بررسی تجارب کشورای جور واجور درخصوص تجدید ساختار صنعت برق اون­ها»و هم«بررسی و توصیف ساختار فعلی صنعت برق ایران و سیر تجدید ساختار اون»جامه عمل پوشوندین.

موشکافی

۲-۳٫ گذشته تجربی

از بین تحقیقات جور واجور داخلی و خارجی که از طرف محقق مورد مطالعه قرار گرفت، تحقیقی یافت نشد که به بررسی ضرورت موندگاری روش هدف دار­های تجدید ساختار صنعت برق در ایران و یا در کشورای جور واجور جهان پرداخته­باشه. در عین حال، تحقیقات نشون می­دهد که از دهه ۱۹۹۰ کشورای زیادی در سراسر جهان قدم­هایی رو در جهت اجرا و پیاده­سازی اصلاحاتی در صنعت برق خود ورداشته­ان و با وجود اینکه عوامل حیاتی تجدید ساختار و اصلاحات در اقتصادای جور واجور فرق داره، اما محتوای این اصلاحات در سطحی گسترده مشابه می­باشه(راجان و رام،۲۰۰۰ :۹۳). هم جهت با این اصلاحات، تحقیقات مختلفی هم صورت­ گرفته که در ادامه به بعضی از اون­ها اشاره شده­است.

اقتصاد

۲-۳-۱٫ تحقیق­های خارجی

زارنیکا(۲۰۰۵) در مطالعه­ای با عنوان«مروری برتلاش واسه تجدید ساختار بازار برق تگزاس»به بررسی فعالیت­هایی که در طول۲۱ماه اول تجدید ساختار بازار کلی­فروشی و خرده­فروشی برق تگزاس انجام­گرفته پرداخته و عقیده داره که رقابت­های بسیاری پیش روی این کار هستش و در آینده مشخص خواهدشد که طراحی یه بازار رقابتی برق منتهی به کاهش هزینه­ها و افزاش حق انتخاب مشتریان می­شه یا خیر. در ادامه­ی این مطالعه، ایشون به همراه ویت­ورت تحقیق دیگری رو در سال ۲۰۰۶ انجام داد. اون­ها به این نتیجه رسیدن که تجدید ساختار برق در تگزاس هنوز در مورد کاهش قیمت برق مصرفی واسه ساکنین این شهر به نتیجه­ی خاصی نرسیده­است.

در پژوهشی که به وسیله کامراسکن و همکاران[۷] در سال ۲۰۰۵ و با موضوع«ساختار بازار در صنعت برق آمریکا : دیدگاهی بلندمدت» صورت­قبول کرد ساختار بازار برق در صنعت برق آمریکا از سال۱۹۷۰تا سال۲۰۰۰ مورد بررسی قرارگرفت. اول، این محققان با بهره گرفتن از راه و روش واریانس برآوردی[۸]به این نتیجه رسیدن که در شروع دهه۱۹۸۰، بازار برق به سمت نبود­تمرکز بیشتر روی آورد. این روند با تغییراتی جزئی، در دهه­ی ۱۹۹۰نیز ادامه­داشت. بعد، اونا به کمک مدل ساختاری، شاخص لرنر در صنعت برق آمریکا رو واسه بخشی از دوره مورد مطالعه تخمین زدن که راه و روش لرنر هم یافته های حاصل از به­کارگیری راه و روش واریانس برآوردی رو به طور کامل تأیید­کرد. به­طور­خلاصه می­توان­گفت که ً تغییرات در صنعت برق آمریکا تا قبل از دهه۱۹۹۰-بیشترً تغییرات تکنولوژیکی آمیخته با قانون­زدایی تقریباً کم- اثرات عمیق­تری نسبت به تغییرات گذشته داشته­است. پس ایجاد بازارهای برق نباید به عنوان یه نوآوری افراطی تلقی شه. ً این محققان فکر می کنند که صنعت برق آمریکا به تغییرات بلندمدتی در ساختار بازار خود نسبت به تلاش در جهت ایجاد بازارهای رقابتی کلی­فروشی نیازمنده.

هاس و اوئر(۲۰۰۶) در مطالعه ای، پس از بررسی و موشکافی خیلی از بازارهای برق آزادشده به­خاص در غرب اروپا به این نتیجه رسیدن که رقابت مؤثر در بازارهای برق اصلاح­شده تنها وقتی تحقق می­یابد که پیش­نیازای زیر رعایت­گردند :

۱) جداسازی شبکه از تولید و عرضه؛ ۲) قانون­زدایی از قیمت کلی­فروشی؛ ۳)جفت و جور­سازی ظرفیت کافی واسه انتقال برق به خاطر ایجاد یه بازار برق رقابتی و هم دسترسی بدون بی عدالتی به شبکه؛ ۴) ایجاد ظرفیت اضافه تولید از راه تعداد خیلی از مولدهای برق که با همدیگه در رقابت­ان؛ ۵) ایجاد روابط پایدار بین بازارهای نقدی کوتاه­مدت و وسایل مالی بلندمدتی که بازرگانان به کار می­گیرند تا از راه اون فراریت قیمت در بازارهای نقدی رو مدیریت کنن؛ ۶) اعمال سیاست­هایی جهت کاهش دخالت­های دولت که منتهی به خصوصی­سازی خواهدشد. این محققان اعلام می­دارن که از دست دادن هر کدوم از پنج سیاست اول می ­تونه به بروز بازارهای انحصاری یا چند­قطبی بدست اومده­شه که در این صورت کارکرد کارایی نخواهندداشت.

لی و اون(۲۰۰۶) در تحقیقی با عنوان«بازبینی تجدید ساختار صنعت برق: مطالعه­موردی کره» اینجور عنوان می­ کنن که ایجاد اصلاحات در صنعت برق کره بسیارمناقشه­برانگیزه به گونه­ای که با عوض شدن دولت­ها و روی کارآمدن اول­وزیران جدید، این اصلاحات یا تغییر می­ کنن و یا به دست فراموشی سپرده­می­شن.

با همه این اوصاف، تجدید ساختار صنعت برق کره در آخر در سال ۲۰۰۴مورد بازبینی قرارگرفت. تازگیاً یه تیم مطالعاتی مشترک به نام «کمیته سه جانبه» تشکیل­یافته که دیدگاه­های مقایسه­ای در مورد اصلاحات صنعت برق رو مشخص می­ کنه. این دیدگاه­ها در جدول۲-۳خلاصه شده­است. ضمن اینکه از یه سو طرفداران اصلاحات در این کشور فکر می کنند که برق هم مانندکالاهای معمولی می ­تونه مورد تهدید قرار­گیرد و خیلی راحت در بازارهای رقابتی قابل مبادله خواهدبود و هر مشکلی که از راه شبکه­ی انتقال برق به سیستم بازار وارد شه، قابل مدیریت­کردنه؛ از طرف دیگه مخالفان اصلاحات، اینجور عنوان می­ کنن که رقابت مؤثر در صنعت برق به دلیل وجود خاص اون(مثل کشش­پذیری پایین درخواست نسبت به قیمت و محال بودن ذخیره­سازی برق) و هم اینکه شبکه برق جدا از هم امکان­پذیر نیس.

می تونیم بگیم که نتیجه­ی مذاکرات تیم مطالعاتی مشترک در کمیته سه جانبه بیشتر به سمت نظرات و دیدگاه­های مخالفان اصلاحات متمایله تا طرفداران اون.

 

[۱] – Energy Sector Management Assistance Programme(ESMAP)

[۲] – Steyn

[۳] – Tomain

[۴] – Williams & Ghanadan

[۵] – Arentsen & Kiinneke

[۶] – Whitworth

[۷] – Kamerschen, Klein & Porter

[۸] – Conjectural-Variations

[۹] – Lee & Ahn

علمی